El Subsecretario del Ministerio de Industria defendió la nueva política industrial, destacó las inversiones tecnológicas anunciadas por el Gobierno y advirtió sobre la primarización de las exportaciones uruguayas. En entrevista con Uruguay Reporter, también analizó el impacto de la guerra sobre los combustibles, los desafíos de la transición energética y la necesidad de una estrategia industrial común en el Mercosur.
La política industrial vuelve a ocupar un lugar en la agenda económica uruguaya, en un contexto internacional marcado por la incertidumbre geopolítica, la volatilidad de los precios energéticos y la disputa por el desarrollo de nuevas tecnologías.
La necesidad de agregar valor a la producción nacional, atraer inversiones y evitar una mayor dependencia de las materias primas plantea desafíos para el país. Al mismo tiempo, el acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea y la transformación de la matriz energética abren nuevas interrogantes sobre el rumbo del desarrollo productivo.
En diálogo con Uruguay Reporter, Olesker analizó los principales lineamientos de la política industrial impulsada por el Gobierno, las oportunidades de inversión y los desafíos que enfrenta Uruguay para fortalecer su industria.
La recuperación de la política industrial
UR: La política industrial presentada en julio parece marcar un cambio respecto a los últimos años. ¿Cuáles son sus principales objetivos y qué instrumentos se están desarrollando para llevarla adelante?
DO: Lo primero que hay que resaltar es que desde 2015 no había una política industrial, un plan industrial ni un documento que estableciera una estrategia en esa materia. Si uno mira hacia atrás, el último período en el que hubo una política industrial profunda fue durante el gobierno de Pepe Mujica, particularmente con Roberto Kreimerman al frente del Ministerio de Industria.
Después prácticamente no la hubo, ni en el último período del Frente Amplio ni en el gobierno de Lacalle Pou.
Cuando asumió Fernanda Cardona, se propuso como norte que hubiera nuevamente una política industrial en el país. Eso implicaba escribir un documento, definir mecanismos, establecer prioridades y determinar qué instrumentos se necesitaban.
Durante el año pasado se fue trabajando en esa dirección. Se reconstruyeron los espacios de coordinación que en la época de Roberto Kreimerman se conocían como consejos de competitividad y que ahora se denominan núcleos industriales.
Hoy existen 12 núcleos correspondientes a distintas ramas, como la industria cárnica, la farmacéutica y la del plástico. Además, hay un Consejo de Industria integrado por el Ministerio, la Cámara de Industrias y la Confederación de Sindicatos Industriales del PIT-CNT.
El Consejo se reúne con mucha regularidad y los núcleos tienen su propia dinámica, la idea es que las tres partes discutan cuáles son las orientaciones necesarias para reactivar cada sector industrial.
Todo ese trabajo culminó también en un convenio con la Facultad de Ciencias Económicas, mediante el cual se elaboró el documento de política industrial, con la coordinación de Carlos Bianchi y Fernando Isabella.
La política industrial se propone un objetivo central: que existan medidas concretas para desarrollar la industria. Para eso se plantea trabajar con instrumentos como las compras públicas. En el caso de la industria textil y de la vestimenta, que es una cadena muy golpeada, existe un acuerdo que permite a pequeñas empresas insertarse y venderles a empresas públicas y ministerios.
También se plantea la creación de un fondo industrial para generar mecanismos que permitan reactivar las industrias, además de fondos de innovación y otras medidas de política económica.
Lo importante es que hay una política industrial, hay un Ministerio que entiende que la industria debe reactivarse y que no hay desarrollo sin industria. La actividad industrial forma parte de la estrategia nacional de desarrollo, que está coordinando la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, y de la cual el Ministerio también participa.
La primarización de las exportaciones y el valor agregado
UR: En el contexto internacional actual, con la guerra en Medio Oriente y la situación en Ucrania Uruguay puede encontrar oportunidades para aumentar sus exportaciones de granos. Sin embargo, ¿existe el riesgo de que ese escenario termine profundizando la primarización de la economía y alejando al país de la industrialización?
DO: Si uno mira el documento de política industrial, encuentra claramente planteada esa preocupación.
Yo terminé recientemente un trabajo sobre los contenidos tecnológicos de nuestras exportaciones e importaciones. En el caso de las exportaciones, el contenido tecnológico es cada vez menor. Si tomamos el período desde aproximadamente 2015 hasta ahora, vemos que las exportaciones son cada vez más primarias y tienen menos contenido tecnológico.
Estamos hablando de una mayor participación de recursos naturales y manufacturas derivadas de esos recursos, pero con muy poco valor agregado.
La política industrial plantea ocho sectores prioritarios, y los ocho tienen un componente de industrialización. Algunos procesan recursos naturales, como la maquinaria agrícola, que es muy importante para Uruguay, o el complejo maderero-forestal. Otros son industriales propiamente dichos, como la industria farmacéutica y la del plástico.
También hay apuestas más ambiciosas, como la biotecnología y la bioeconomía, donde existe un núcleo productivo que está trabajando.
La idea es que los instrumentos, como los fondos industriales y los fondos de innovación, se orienten hacia esos sectores y permitan destrabar, al menos en parte, ese proceso de primarización.
Las inversiones tecnológicas y la soberanía nacional
UR: Ayer el Presidente Orsi anunció una nueva inversión vinculada a la infraestructura de datos, que involucra a Florida, San José y Canelones. ¿Qué importancia tiene este proyecto dentro de la estrategia de desarrollo del país?
DO: Desde que asumió Fernanda Cardona, el Ministerio ha tenido una preocupación particularmente importante por atraer nuevas inversiones.
Una de las inversiones relevantes fue la vinculada al complejo maderero-forestal en Rivera. Es muy importante todo el proceso de inserción en esa cadena, particularmente para apoyar la industrialización de la madera y no limitarse a exportar rollos.
Se busca apoyar a los aserraderos más pequeños y desarrollar actividades de procesamiento, como la fabricación de muebles y eventualmente la construcción de viviendas de madera.
Esa inversión fue una apuesta importante del Ministerio. En esa búsqueda constante de nuevas inversiones también se encuentra el proyecto de infraestructura de datos anunciado ahora, que representa una inversión tecnológica de gran relevancia para el país.
Es un proyecto récord y creemos que constituye una apuesta muy importante a una actividad tecnológica que es clave.
¿Dónde radica la soberanía de un país? También radica en tener inversiones en infraestructura de datos que le permitan cierta soberanía en el manejo de la inteligencia artificial y de los datos que generan las nuevas tecnologías.
Es un proyecto que genera empleo, contribuye a la descentralización geográfica y permite que las inversiones lleguen al interior del país.
Pero, sobre todo, es relevante en materia de soberanía, porque permite desarrollar capacidades nacionales para manejar y utilizar los datos vinculados a las nuevas tecnologías, particularmente la inteligencia artificial.
Hidrógeno verde y descarbonización
UR: Uruguay tiene una matriz eléctrica con una elevada participación de energías renovables, pero el hidrógeno verde sigue generando discusión, especialmente por los grandes proyectos anunciados y su impacto sobre el desarrollo nacional. ¿Cuál es la posición del Ministerio?
DO: El Ministerio tiene una posición favorable a la transformación energética y a continuar profundizando el camino de las energías renovables.
Sin embargo, sabemos que el proyecto de hidrógeno verde es una iniciativa de más largo plazo. Es un proyecto que vamos a trabajar en el mediano plazo.
El Ministerio y UTE le hicieron una contrapropuesta a la empresa y estamos a la espera de una respuesta.
Pero la descarbonización va mucho más allá del hidrógeno verde. Incluye esos proyectos, pero también iniciativas energéticas de distinto calibre. El hidrógeno verde es una parte de esa estrategia, no la única.
La matriz energética uruguaya tiene que seguir transformándose y el objetivo es avanzar en la reducción de emisiones mediante diferentes instrumentos.
UR: La electrificación del transporte también genera un cambio importante. Si bien reduce la dependencia del petróleo, puede tener efectos sobre los ingresos fiscales vinculados a los combustibles. ¿El Ministerio tiene calculado ese impacto y cómo se está gestionando?
DO: Hasta ahora, el avance de la movilidad eléctrica ha sido gradual.
Se había planteado que se llegaría al 50% de movilidad eléctrica en el transporte colectivo, y estamos avanzando hacia ese objetivo. En el transporte particular, la movilidad eléctrica también crece, aunque más lentamente.
Está claro que todo eso modifica la matriz energética y, por lo tanto, tiene efectos fiscales, porque una parte importante de los ingresos está vinculada a los combustibles.
Tenemos calculados esos impactos y los vamos promoviendo con gradualidad.
UR: Uruguay cuenta con una ventaja en este proceso gracias a la transformación de su matriz eléctrica. ¿Hasta qué punto esa infraestructura permite avanzar en la electrificación frente a otros países de la región?
DO: Uruguay tiene claramente una gran ventaja por su matriz energética.
La Dirección Nacional de Energía también está profundizando el trabajo en otras alternativas, como el aprovechamiento del gas en determinados ámbitos. Si bien el gas no descarboniza, puede sustituir combustibles fósiles con un impacto ambiental menor.
De todos modos, la estrategia central es la electrificación.
Combustibles, guerra y el papel de ANCAP
UR: La volatilidad de los combustibles se ha vuelto un problema difícil de prever. Hay acuerdos, treguas, nuevas escaladas militares y cambios en el mercado internacional. ¿Cómo está manejando el Ministerio esa incertidumbre y su impacto sobre los precios en Uruguay?
Olesker: No es posible prever con precisión lo que va a pasar, pero existe una política claramente definida: que el país no transfiera directamente a sus ciudadanos todo el impacto de la guerra.
Por eso hay un límite del 7%, que es el máximo que puede aumentar el combustible. Además, por ejemplo, durante el invierno se redujo el precio de la garrafa.
Lo que hay es un traslado parcial de los costos: el Estado asume una parte para evitar que los precios de la nafta, el gasoil o la garrafa afecten de manera desproporcionada a los ciudadanos más vulnerables y a la producción.
Hasta ahora se ha podido mantener esa política y, mientras podamos seguir haciéndolo, vamos a continuar en esa dirección.
UR: Esa política implica que el Estado absorba parte del impacto internacional. Sin embargo, muchas veces el debate público se concentra en los aumentos de precios y en las críticas a ANCAP, mientras queda en segundo plano el costo que el Gobierno decide no trasladar a la población. ¿Cómo se explica la importancia de mantener una capacidad nacional de refinación?
DO: Si uno compara con el precio de paridad de importación, se observa que tener una refinería propia ha sido una decisión trascendente para el país.
La decisión de construirla, en la tradición histórica vinculada a la figura de José Batlle y Ordóñez, fue muy importante. En un país que no tenía petróleo, contar con una refinería propia permitió desarrollar una capacidad estratégica.
Hoy, si dependiéramos exclusivamente de importar los combustibles ya refinados, los precios podrían ser mucho más altos. Eso dificultaría evitar que el impacto se trasladara directamente a la producción y al consumo.
Creo que tener ANCAP es una muestra de eficiencia y soberanía para el país.
UR: Más allá de que el Estado absorba una parte de los costos, el impacto sobre la producción existe. ¿El Ministerio tiene medido cómo los aumentos de los combustibles afectan a las cadenas productivas?
DO: Sí, claramente hay un impacto. En el caso del gasoil, hubo aumentos en los últimos ajustes, pero se encuentran dentro de márgenes que consideramos razonables para que la producción pueda seguir siendo competitiva.
Mercosur y el acuerdo con la Unión Europea
UR: En cuanto al acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea, el Ministerio se ha mostrado optimista. ¿Qué oportunidades puede abrir para Uruguay y qué importancia tiene la coordinación regional para aprovecharlas?
DO: Somos optimistas respecto al acuerdo con la Unión Europea. Sabemos que es un acuerdo gradual, que tiene plazos y que no va a generar un impacto inmediato en todos los sectores.
También somos optimistas porque entendemos que el acuerdo va a estar inserto en un buen entendimiento regional que nos permita trabajar como Mercosur hacia la Unión Europea.
Eso depende, en parte, de la evolución política de los países del bloque, pero entendemos que el Mercosur es nuestra plataforma de trabajo con Europa, más que la actuación individual de cada país.
UR: ¿Qué papel debería desempeñar el Mercosur para que el acuerdo no termine profundizando la competencia entre los propios países de la región, sino que contribuya a desarrollar una industria regional?
DO: Aspiramos a que exista una política industrial regional.
De hecho, estamos trabajando en temas de compras públicas regionales, porque eso permitiría que la inserción del Mercosur en la Unión Europea fuera más colectiva y menos competitiva entre los países. La idea es que sea una inserción más integral.
Buscamos avanzar en esa dirección con Brasil, pero también con Argentina. Aspiramos a una política industrial regional común que después permita una mejor inserción en el mercado europeo.
Uruguay tiene ejemplos de actividades que podrían beneficiarse de esa complementación, como las autopartes. En los últimos años, ese sector ha perdido peso como producto industrial uruguayo y no ha crecido lo suficiente la complementación con Brasil.
Por otro lado, los vehículos han aumentado su participación, aunque tienen un componente de ensamblaje y una transformación industrial relativamente limitados.
Lo que buscamos es una política industrial conjunta. Fernanda Cardona ya realizó varias visitas a Brasil para promover la complementación regional y las compras públicas regionales.
Aspiramos a que ese sea un punto central de la próxima política del Mercosur. Uruguay tendrá la presidencia del bloque y eso puede dar un impulso a esta agenda.
UR: En ese contexto, ¿un eventual cambio de orientación política en Brasil podría modificar las condiciones para la coordinación regional y el desarrollo de una estrategia industrial común?
DO: Lo que nosotros aspiramos es que exista una política industrial regional y que podamos avanzar en la complementación productiva, independientemente de las dificultades que puedan surgir.
La coordinación con Brasil y Argentina es fundamental para que la inserción del Mercosur en la Unión Europea sea más sólida y para que no terminemos compitiendo entre nosotros en lugar de aprovechar las posibilidades de una estrategia compartida.
Una estrategia para fortalecer la industria
UR: Para cerrar, ¿qué aspecto considera más importante destacar de este proceso de recuperación de la política industrial?
DO: Lo central es que hoy existe un trabajo concreto para recuperar una política industrial, con prioridades definidas, instrumentos y espacios de coordinación entre el Gobierno, las empresas y los trabajadores.
La política industrial tiene que servir para reactivar sectores, generar innovación y avanzar hacia una estructura productiva con mayor valor agregado.
Ese trabajo también debe estar vinculado con las inversiones, la transición energética y la estrategia nacional de desarrollo. La industria no puede analizarse de manera aislada, sino como parte de un proyecto de desarrollo para el país.
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