El ingeniero naval retirado y ExPresidente de la Administración Nacional de Puertos Alberto Díaz planteó que la Ley de Puertos de Uruguay requiere un ajuste para responder a los cambios que atravesó la logística portuaria en las últimas tres décadas.
En un documento de análisis sobre el sistema portuario nacional, Díaz sostiene que la Ley Nº 16.246, aprobada en 1992, fue una herramienta clave para modernizar la actividad, permitir la participación privada y superar las limitaciones del viejo modelo estatal. Sin embargo, advierte que el escenario actual ya no es el mismo que el de comienzos de los años 90.
El planteo parte de una mirada histórica. Entre las décadas de 1980 y 2000, varios países de América Latina impulsaron reformas portuarias orientadas a mejorar la eficiencia, atraer inversión privada y aumentar la competitividad internacional. Argentina, Brasil, México, Chile y Uruguay avanzaron, con distintos modelos, hacia una mayor participación de privados en la operación portuaria.
En el caso uruguayo, la reforma eliminó el monopolio estatal de la estiba, abrió la puerta a operadores privados y reorganizó la gestión portuaria. Según Díaz, ese proceso permitió en una primera etapa captar inversiones, mejorar la eficiencia operativa y reducir costos para exportadores e importadores.
No obstante, el documento advierte que esos beneficios iniciales deben analizarse con matices. Con el paso del tiempo, la liberalización del sector también favoreció la consolidación de empresas con fuerte poder de mercado, capaces de incidir en precios, condiciones de operación y acceso a servicios logísticos.
Para Díaz, el problema no está necesariamente en el modelo portuario adoptado, sino en que su evolución no fue acompañada por una regulación adecuada. El modelo conocido como landlord port, donde el Estado conserva la propiedad y regulación de la infraestructura mientras los privados operan terminales y servicios, fue útil para resolver problemas de eficiencia, pero quedó incompleto frente a las nuevas dinámicas del comercio marítimo.
Uno de los principales errores señalados en el documento fue el exceso de confianza en la competencia. La reforma asumió que existirían múltiples operadores compitiendo entre sí, pero la realidad terminó mostrando una tendencia hacia la concentración y la aparición de actores dominantes.
Otro punto señalado es el impacto social de la reforma. Díaz advierte que la transformación del sistema portuario tuvo consecuencias sobre los trabajadores, con reducción de empleo, reconversiones laborales incompletas, conflictos sindicales y pérdida de capacidad de pequeñas empresas locales para competir frente a grandes operadores internacionales.
Sin embargo, el aspecto más sensible del análisis es la integración vertical. Según el documento, las reformas de los años 90 partían de una separación más clara entre navieras, operadores de terminales y servicios logísticos. Hoy, en cambio, muchas navieras globales controlan no solo buques y rutas, sino también terminales portuarias, depósitos, transporte terrestre y servicios de forwarding.
Esa transformación genera una nueva realidad: una misma empresa puede llegar a ser al mismo tiempo cliente del puerto, operador y competidor. Para Díaz, esa situación tensiona la neutralidad del sistema portuario y puede restringir el acceso de otros actores, especialmente empresas locales de menor escala.
El documento también advierte sobre los riesgos de operadores dominantes que controlan distintos nodos de la cadena logística: terminales portuarias, depósitos extraportuarios, almacenamiento, transporte y otros servicios vinculados. Cuando esa concentración se combina con concesiones extensas o exclusivas, se configura un poder de mercado significativo.
En ese marco, Díaz sostiene que la neutralidad portuaria está en riesgo. El puerto, que debería funcionar como una plataforma abierta al servicio del comercio exterior, puede transformarse en una estructura condicionada por actores privados con capacidad de controlar el acceso, los costos y las condiciones de operación.
El análisis también marca una diferencia central entre el escenario de 1990 y el de 2025. En los años 90, la logística portuaria era menos concentrada, con servicios más fragmentados y una estructura en la que el debate principal era cómo mejorar la eficiencia. En la actualidad, la concentración empresarial, la sofisticación tecnológica y la integración vertical obligan a discutir nuevos instrumentos de regulación.
Para Díaz, Uruguay tiene además una particularidad institucional que agrava el problema: la existencia de puertos públicos bajo la órbita de la Administración Nacional de Puertos, otros regulados por la Dirección Nacional de Hidrografía del Ministerio de Transporte y Obras Públicas, y puertos vinculados al régimen de zonas francas, bajo control del Ministerio de Economía y Finanzas.
Esa dispersión, según el documento, impide hablar de un verdadero Sistema Nacional de Puertos. Aunque Uruguay cuenta con distintos puertos de actividad comercial, estos no funcionan bajo una planificación común ni bajo una única autoridad que los ordene estratégicamente.
Díaz sostiene que la ANP, pese a su nombre, no abarca hoy todo el carácter nacional del sistema portuario. Por eso plantea la necesidad de fortalecer una institucionalidad capaz de regular y planificar de forma integral tanto los puertos públicos como los privados.
La propuesta no implica desconocer los avances logrados desde 1992, sino revisar el marco vigente para adaptarlo a los desafíos actuales. El objetivo, según el documento, debe ser garantizar acceso equitativo a los servicios portuarios, evitar abusos de posición dominante, regular la integración vertical, asegurar transparencia tarifaria y fortalecer el rol del Estado como planificador.
En sus conclusiones, Díaz sostiene que el modelo portuario no fue el problema, sino su falta de actualización frente a nuevas formas de concentración económica. La principal falla, afirma, fue no prever suficientemente el poder privado que podía surgir de la integración vertical, los operadores dominantes y el control de múltiples eslabones de la cadena logística.
El planteo final apunta a construir un sistema que combine puertos públicos y privados bajo una misma lógica regulatoria, con eficiencia, competencia real cuando sea posible, complementariedad entre terminales y sostenibilidad a largo plazo.
En definitiva, la advertencia de Alberto Díaz coloca sobre la mesa una discusión estratégica para Uruguay: si el país puede seguir regulando su sistema portuario con una ley pensada para la realidad de 1992, o si necesita una nueva etapa normativa que responda a la logística, los operadores y las navieras del siglo XXI.
Deja un comentario